Opvolging en handhaving Zorgverzekeringswet

Geachte heer Kuipers,

De Consumentenbond stelt vast dat de positie van de consument in de zorg ernstig in het gedrang is. Wij hebben u hierover in 2022 twee brieven gestuurd, op 11 mei en 8 september. Hierin deelden we met u de constatering dat de Zorgverzekeringswet (Zvw) op een aantal gebieden niet wordt nageleefd. De betreffende brieven treft u in de bijlage aan. We spraken hierover inmiddels tweemaal met stafmedewerkers van uw ministerie. Op hun verzoek hebben wij onze waarnemingen inhoudelijk nader toegelicht en onderbouwd. Deze gesprekken spitsten zich toe op de constatering dat de verhouding tussen de drie partijen die een belangrijke rol spelen in de Zvw (de zorgverzekeraars, de zorgaanbieders en de consument) in de loop der jaren op enkele fundamentele punten scheef is gegroeid ten nadele van de consument. Uw staf adviseerde ons vervolgens om onze zorgen te delen met toezichthouder NZa, om te bezien of en in hoeverre ze zouden kunnen worden weggenomen. Inmiddels spraken wij zowel met de NZa als de ACM. Met dit bericht informeren we u over de uitkomst van deze gesprekken. We gaan hieronder in op de belangrijkste knelpunten, en verzoeken u nogmaals dringend actie te ondernemen, en vernemen uiterlijk 15 juni aanstaande uw inhoudelijke reactie.

Visie van de Consumentenbond op marktwerking in de zorg
Wij zijn over het algemeen een groot voorstander van marktwerking. Concurrentie tussen bedrijven leidt doorgaans tot meer keuzevrijheid, maatwerk en lagere prijzen. Maar er zitten grenzen aan. Als je de markt loslaat op zaken van algemeen belang, zoals zorg, dan heeft dat grote en onwenselijke gevolgen. Marktwerking versterkt dan per definitie de ongelijkheid tussen mensen met veel geld en met minder geld. En tussen weerbaren en kwetsbaren. In dit geval verandert de marktwerking gezondheid in een gebruiksartikel dat sommigen zich kunnen veroorloven, maar voor anderen al te vaak buiten bereik ligt. De Consumentenbond stelt vast dat de Zvw ruimte biedt voor gereguleerde marktwerking, waarbij de overheid nadrukkelijk eindverantwoordelijke blijft voor de invulling van deze publieke taak en toeziet op het naleven van letter en geest van de wet. De Consumentenbond neemt waar dat dit onvoldoende gebeurt. Om dit te onderbouwen gaan we hieronder achtereenvolgens in op de informatievestrekking, de solidariteit en de kwaliteit van zorg.

Informatie voor de consument
Een belangrijk uitgangspunt van de Zvw is dat consumenten over voldoende informatie moeten beschikken om een goede keuze te kunnen maken uit het aanbod van zorgverzekeringen. Ook zorgverzekeraars vinden dit een belangrijke verplichting en hebben dit onder meer vertaald in hun gedragscode. De Consumentenbond stelt jaar na jaar vast dat er onvoldoende informatie voor consumenten beschikbaar in het overstapseizoen. Als gevolg daarvan weten consumenten niet waar zij aan toe zijn en waar zij ja of nee tegen zeggen. De rechten van een consument zijn duidelijker bij de aanschaf van een stofzuiger dan bij het afsluiten van een zorgverzekering. De jaarlijkse rapporten van de ACM bevestigen deze constateringen, recent nog op 3 mei jl. 1. De NZa erkent dit knelpunt, vindt ook dat dit anders moet. Dat hier te weinig stappen worden gezet, is de toezichthouder een ‘doorn in het oog’. Tijdens ons gesprek gaf de NZa aan van mening te zijn niet over ‘voldoende instrumentarium’ te beschikken om dit af te dwingen bij verzekeraars.

Solidariteit onder druk
Door het afnemen van het aantal restitutiepolissen vindt een tweedeling in de markt plaats, want alleen consumenten die het zich kunnen veroorloven hebben de mogelijkheid naar de zorgaanbieder van hun keuze te (blijven) gaan. Omdat de contractering door zorgverzekeraars niet of nauwelijks gebaseerd is op kwaliteit (zie het volgende punt), zijn mensen met een kleine beurs en kwetsbare consumenten de dupe. Dat is in strijd met het fundament van de Zorgverzekeringswet: de solidariteit.

Daarnaast zijn er in toenemende mate kloonpolissen/tweelingpolissen die in de markt worden gezet met het kennelijke doel om bepaalde groepen met weinig risico aan te trekken. Ook dat is in strijd met het beginsel van solidariteit. Verder stellen we vast dat zorgverzekeraars en zorgvergelijkers jaarlijks vele miljoenen euro’s investeren in marketing en cadeautjes, waarmee ze voornamelijk gezonde verzekerden pogen te verleiden om over te stappen. Ook dit is in strijd met de solidariteit. Daarbij komt dat deze marketinggelden van zorgverzekeraars veelal uitgekeerd worden aan commerciële partijen. Samen met de overstapfees bedragen de kosten van deze overstappers jaarlijks meer dan 100 miljoen euro. Deze handelwijze is in strijd met de verplichting van de zorgverzekeraars om hun gelden te besteden aan de verbetering van de kwaliteit van zorg. De NZa erkent dat risicoselectie verboden is, dat dit een knelpunt is en daarom ‘een aandachtspunt’ voor de NZa. De NZa geeft aan dat het systeem van risicoverevening onvoldoende werkt waardoor verzekeraars toch overgaan tot risicoselectie. Momenteel wordt, mede op verzoek van de NZa, gesleuteld aan de risicoverevening. Als dat op orde is, zullen verzekeraars naar verwachting van de NZa minder tot risicoselectie overgaan (‘dan draai je de kraan dicht’). De Consumentenbond begrijpt de denklijn van de NZa, maar kan zich hierin niet vinden en stelt vast dat ongeacht of het systeem van risicoverevening werkt, risicoselectie niet is toegestaan. Het is de taak van de NZa hierop toe te zien.

Kwaliteit van zorg
Zorgverzekeraars hebben de wettelijke plicht om te sturen op de beheersing van de kosten van de zorg en op het bevorderen van de kwaliteit van zorg. Onze constatering dat de zorgverzekeraars nagenoeg uitsluitend sturen op prijs en niet/nauwelijks op kwaliteit wordt door de NZa gedeeld. Concrete en effectieve maatregelen om sturing op de kwaliteit van zorg te bevorderen zijn er niet voor zover ons bekend.

De consequentie hiervan is dat zorgaanbieders vrijwel uitsluitend op basis van prijs worden gecontracteerd. De discussies over het vergoeden van ongecontracteerde zorg (en het hiermee samenhangende hinderpaalcriterium) spitsen zich vaak toe op de veronderstelling dat niet gecontracteerde aanbieders minder goede zorg zouden leveren. Mocht dit inderdaad het geval zijn, dan zou de Consumentenbond dat toejuichen, maar dan dienen zorgverzekeraars hierover transparant te communiceren. Niemand wil immers zorg van een zorginstelling die slechte zorg levert of aan overbehandeling doet.

Het gevolg is dat het inkoopbeleid van zorgverzekeraars, in combinatie met de snelle afname van restitutiepolissen, steeds meer consumenten dwingt om een naturapolis af te sluiten, die op dat moment een ‘black box’ is. Dit betekent dat zorgverzekeraars bepalen bij welke zorgaanbieders de consument terecht kan, zonder dat daarbij de kwaliteit van zorg een rol speelt. Hiermee wordt op een oneigenlijke manier de wettelijke basis van de vrije artsenkeuze aan banden gelegd.

ACM
Niet alleen de NZa maar ook de ACM gaf aan bovenstaande knelpunten in grote lijnen te onderschrijven. Voorts deelde de ACM onze observatie dat de positie van de consument in het kader van de Zvw in de loop der jaren is ondergesneeuwd. De ACM voegde daaraan de observatie toe dat een consumentenvertegenwoordiging nogal eens ontbreekt bij relevante overleggen. Deze twee observaties zijn nauw met elkaar verbonden.

Conclusies
De Consumentenbond stelt naar aanleiding van de gevoerde gesprekken het volgende vast:

• De NZa geeft aan op dit moment niet voldoende in staat te bewerkstelligen dat verzekeraars (kwalitatief) voldoende informatie verstrekken aan consumenten zodanig dat zij beschikken over de informatie die zij nodig hebben om een weloverwogen keuze voor hun zorgverzekering te maken. Het gevolg is dat consumenten feitelijk niet in staat zijn om op basis van de noodzakelijke informatie een weloverwogen keuze te maken. Hiermee wordt een belangrijk fundament van de Zorgverzekeringswet niet ingevuld. Ook handelen zorgverzekeraars op deze wijze in strijd met hun gedragscode. Het is de taak van de NZa erop toe te zien dat de zorgverzekeraars voldoen aan hun wettelijke plicht. Daarin slaagt de NZa op dit moment onvoldoende.
• De NZa erkent dat de solidariteit in de zorg onder druk staat, en hoopt dat de aanpassingen aan de verevening het tij doen keren. Hiermee accepteert de NZa de huidige situatie – die overigens al jaren bestaat – waarin zorgverzekeraars met hun beleid de solidariteit ondermijnen. Dat is in strijd met de Zorgverzekeringswet. Ook hier schiet de NZa tekort in zijn toezichthoudende rol.
• De NZa bevestigt onze stelling dat de inkoop van zorg niet of nauwelijks plaatsvindt op basis van kwaliteit. Ook dat is in strijd met de Zorgverzekeringswet en ook hier schiet de NZa tekort in zijn toezichthoudende rol.

Het gesprek met de NZa heeft ons tot de onvermijdelijke conclusie gebracht dat de toezichthouder op dit moment haar toezichthoudende rol onvoldoende invult, althans feitelijk niet heeft kunnen bewerkstelligen dat bovengenoemde wettelijke verplichtingen worden nageleefd. De consument is hiervan de dupe. Dit is voor de Consumentenbond een onwenselijke en onacceptabele situatie. Toegankelijkheid en beschikbaarheid van zorg zijn in basis publieke taken en sociale grondrechten. Daarom wenden wij ons opnieuw tot u, als verantwoordelijke voor het adequaat functioneren van het zorgstelsel. Graag vernemen wij of u stappen gaat ondernemen – en zo ja, welke – zodat de genoemde problemen zijn opgelost voordat het nieuwe overstapseizoen (12 november aanstaande) start.

Wij kwalificeren de geconstateerde tekortkomingen als een ernstige inbreuk op de rechten en positie van de consument. Gegeven onze doelstellingen en maatschappelijke verantwoordelijkheid zijn wij dan ook gehouden passende acties te ondernemen als mocht blijken dat de door u te zetten stappen naar onze mening onvoldoende zijn.

Uiteraard zijn wij bereid nogmaals in gesprek te gaan over bovenstaande en wederom bieden wij aan daar waar mogelijk bij te dragen aan oplossingen, maar dat laat onverlet dat wij uiterlijk 15 juni aanstaande uw reactie verwachten.

Met vriendelijke groet,

Consumentenbond
Sandra Molenaar
Algemeen directeur